公共管理模式的基本特征精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫(xiě)作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇公共管理模式的基本特征，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關(guān)鍵字；公共行政；公共管理；區(qū)別與互動(dòng)；

【中圖分類(lèi)號(hào)】D035

公共行政在十九世紀(jì)末成為了一個(gè)單獨(dú)的學(xué)科領(lǐng)域；而公共管理則在上個(gè)世紀(jì)七十年代興起。在現(xiàn)階段的發(fā)展過(guò)程中，二者有著一定的區(qū)別，又有著本質(zhì)的關(guān)聯(lián)。下面我們就來(lái)簡(jiǎn)單的分析公共管理與公共行政的區(qū)別與互動(dòng)。

一、公共行政與公共管理的區(qū)別。

第一，內(nèi)涵區(qū)分。公共管理的主要核心是政府管理，有著多元化主體的基本特征，是以公民社會(huì)為基礎(chǔ)的管理體制。公共管理是一種全新的管理模式，這是一門(mén)學(xué)科，也是一種新的學(xué)位教育方式。公共管理在一定意義上來(lái)說(shuō)，是把公共行政作為基礎(chǔ)，將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)一級(jí)政治學(xué)的相關(guān)理論與方法進(jìn)行整合，主要涉及政府以及非政府組織等公共事務(wù)。而公共行政則是把剛性規(guī)范以及固化原則作為基本的支撐，主要依托于政府主體開(kāi)展相關(guān)的政治統(tǒng)治工作，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定開(kāi)展相關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。筆者認(rèn)為，公共行政主要把政府、法律法規(guī)等授權(quán)組織機(jī)構(gòu)作為主體，把國(guó)家、社會(huì)以及自身的相關(guān)事務(wù)作為客體，根據(jù)法律法規(guī)展開(kāi)相關(guān)決策、組織等活動(dòng)的科學(xué)體系，有著工具性以及依附性的內(nèi)在本質(zhì)。

第二，主客體區(qū)分。首先，主體區(qū)分。主體就是行為的實(shí)施者，可以是單一亦可是多元化的。公共管理主體多呈現(xiàn)多元化，主要以政府、非政府組織以及其他社會(huì)組織為主。根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，享有法律范圍內(nèi)的權(quán)限自由。公共行政的主體主要為政府以及其他法律授權(quán)的相關(guān)組織，主要依靠政府代表的相關(guān)機(jī)構(gòu)。大多數(shù)主要把政府作為單一的主體。其次，客體區(qū)分。客體對(duì)象主要就是指主體行為的主要內(nèi)容。公共管理主要重視社會(huì)性，對(duì)公共服務(wù)、公眾的參與性以及政府的行政事務(wù)的公開(kāi)化等責(zé)任與義務(wù)的履行，主要彰顯了客體的社會(huì)性。公共行政較重視其公共性，對(duì)公共權(quán)力與利益的執(zhí)行與維護(hù)較為重視，主要有著工具性。權(quán)威性以及規(guī)范性的基本特征。公共管理的客體有著多樣化的特征，在不斷的變化與拓展中有著具象化的形式。公共行政有著動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，主要針對(duì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際問(wèn)題為方向，通過(guò)其他學(xué)科知識(shí)的引入，主要包含著公共管理以及行政管理等領(lǐng)域。公共行政的客體有固有的管理程序，把民生利益為主要導(dǎo)向，維護(hù)公共利益是公共行政的主要表現(xiàn)。

第三，內(nèi)在區(qū)分。首先，管理目標(biāo)區(qū)分。公共行政對(duì)機(jī)構(gòu)、過(guò)程以及程序的管理較為重視，屬于內(nèi)部取向；而公共管理則對(duì)項(xiàng)目、結(jié)果以及績(jī)效的管理較為重視，屬于外部取向。其次，管理體制以及運(yùn)作模式的區(qū)分。公共行政對(duì)具體的計(jì)劃、組織以及指導(dǎo)等基本技能的運(yùn)用較為重視，主要強(qiáng)的是政策的科學(xué)化；而公共管理則更加重視管理的市場(chǎng)化模式。

二、公共行政與公共管理的互動(dòng)關(guān)系

公共行政在歷史的舞臺(tái)上一直是政府公共部門(mén)管理的重要理論。在其發(fā)展歷史中，經(jīng)歷了傳統(tǒng)的公共行政學(xué)與新公共行政學(xué)說(shuō)的形式改革。作為二十世紀(jì)七十年代國(guó)際流行的行政改革主流的新公共管理，對(duì)傳統(tǒng)的公共行政帶來(lái)一定的_擊，這種全面的公共部門(mén)管理方法取代了公共行政模式成為了新的管理理念。公共管理與公共行政在發(fā)展中有著密不可分的關(guān)系。

第一，公共管理模式與公共行政的主體都是社會(huì)公眾事務(wù)進(jìn)行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通過(guò)多元化主體采取合作管理模式開(kāi)展社會(huì)治理，把公共行政中的精華與社會(huì)管理進(jìn)行了細(xì)化處理，把行政管理與社會(huì)管理充分的融合在一起。

第二，公共行政是一種政府管理模式，公共管理模式的核心主體則為政府作為主，其他非政府組織作為復(fù)制管理。公共管理的主體基本上都是以組織的形式表現(xiàn)的。而公共龐合作系統(tǒng)中的組織要通過(guò)核心的、關(guān)鍵性的管理部門(mén)達(dá)到提高組織整體一致性的根本目的，其組織行政有著公共性的特征。公共管理模式中的組織對(duì)其行政管理有著共同管理的權(quán)利，其行政價(jià)值有著中立性的特征，把公共行政在表現(xiàn)形式上轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)的將行政管理模式，根據(jù)公共管理組織的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容、社會(huì)治理的實(shí)際需求等因素構(gòu)建行政模式，將公共服務(wù)與合作治理有效的融合起來(lái)。在公共管理中的相關(guān)管理工作是社會(huì)治理的實(shí)際的、共同需求體現(xiàn)，可以通過(guò)合作管理模式的表現(xiàn)出來(lái)；公共管理行政有著科學(xué)化、技術(shù)化理論思想，注重與合作活動(dòng)的開(kāi)展，彰顯著合作之間的信息溝通，通過(guò)社會(huì)道德體制，優(yōu)化、完善公共管理活動(dòng)的開(kāi)展。

第三，公共管理與公共行政有著規(guī)范性的本質(zhì)特征。在開(kāi)展具體的活動(dòng)過(guò)程中，二者都嚴(yán)格的執(zhí)行著相關(guān)的規(guī)章制度，有著一定的規(guī)范性特征。把管理機(jī)構(gòu)作為基本的、主要的活動(dòng)機(jī)構(gòu)；

第四，公共管理與公共行政的主要目標(biāo)有著一致性的特征。在社會(huì)治理的實(shí)際過(guò)程中，二者都是將公共利益作為基本的工作目標(biāo)，開(kāi)展活動(dòng)的過(guò)程中貫徹執(zhí)行著公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。

第五，公共管理與公共行政工作在形式上都屬于服務(wù)行政范疇之內(nèi)。公共管理與公共行政都是一種社會(huì)管理的行政手段，二者有著本質(zhì)的聯(lián)系，都屬于服務(wù)型社會(huì)治理模式范疇。

結(jié)束語(yǔ)：

公共行政與公共管理二者在歷史的發(fā)展過(guò)程中有著密切的聯(lián)系。在歷史與時(shí)代的二者的影響與作用下，公共行政與公共管理有著相互對(duì)立的層次也有著內(nèi)在的無(wú)法割舍的必然聯(lián)系，二者之間的區(qū)別與互動(dòng)等錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系會(huì)社會(huì)治理與改革帶來(lái)極其重要的影響與啟示。

參考文獻(xiàn)：

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篇2

內(nèi)容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各種力量,廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法,強(qiáng)化政府的治理能力,從而提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、基本特征、實(shí)踐應(yīng)用和現(xiàn)階段的研究狀況,以期其對(duì)我國(guó)公共管理模式提供參考。

關(guān)鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示

新公共管理的理論基礎(chǔ)

自公共行政誕生以來(lái)的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代,一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的新公共管理改革運(yùn)動(dòng),又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話(huà),新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門(mén)的管理理論,這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(包括交易費(fèi)用理論、委托理論等)。

新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱(chēng)在西方也不盡相同,如在英國(guó)叫“管理主義”,在美國(guó)則稱(chēng)為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國(guó)家又稱(chēng)為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對(duì)于新公共管理的基本定位,學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧,一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,新公共管理的出現(xiàn)具有庫(kù)恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂(lè)”。

從實(shí)踐上講,“新公共管理”是一組政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對(duì)行政與管理概念的再認(rèn)識(shí),對(duì)公共部門(mén)的抨擊回應(yīng),對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的變革、對(duì)私營(yíng)部門(mén)變革和技術(shù)變革的再審視,以國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過(guò)程、模式的重塑為主線(xiàn),以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問(wèn)題為宗旨,以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達(dá)國(guó)家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國(guó)家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國(guó)家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家相比,不發(fā)達(dá)國(guó)家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。發(fā)展中國(guó)家的確也采用過(guò)傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過(guò)考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國(guó)家,官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。

有人認(rèn)為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國(guó)家,這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國(guó)家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張,“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國(guó)家的意義。我們相信,基本原則對(duì)每一個(gè)國(guó)家都是適用的” 。另一方面,米諾格認(rèn)為,“市場(chǎng)檢測(cè)和內(nèi)部市場(chǎng)等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國(guó)家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國(guó)家之外相反,更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國(guó)家作用的變化,在這種變化中,政府和私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行合作,促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域,政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績(jī)效,通過(guò)盡可能地利用和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)廣泛使用類(lèi)似于市場(chǎng)的機(jī)制。任何國(guó)家在采用這些觀(guān)點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候,都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。

我國(guó)公共管理模式概述

中國(guó)作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國(guó)家,具備一切發(fā)展中國(guó)家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國(guó)公共管理學(xué)者還沒(méi)有一致的立場(chǎng)和觀(guān)點(diǎn),更沒(méi)有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國(guó)學(xué)者對(duì)公共管理的理解不一致,但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征:

第一,從研究對(duì)象和范圍來(lái)看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門(mén)和非政府組織(非營(yíng)利組織)兩大類(lèi);第二,公共管理實(shí)現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題;第三,公共管理學(xué)是一門(mén)與政府部門(mén)和非政府組織的實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)科,它是在包括政府在內(nèi)的公共部門(mén)改革的實(shí)踐中產(chǎn)生,又反過(guò)來(lái)指導(dǎo)公共部門(mén)管理活動(dòng),并在這個(gè)過(guò)程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實(shí)性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合,它充分吸收了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等當(dāng)代各門(mén)學(xué)科的理論和方法,尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法,從而使公共管理學(xué)的知識(shí)框架更具合理性。

中國(guó)政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果,但是總的來(lái)說(shuō)仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是:實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿(mǎn)意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標(biāo)和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。

雖然東西方國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理改革與我國(guó)行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同,我們不能簡(jiǎn)單的照搬西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),但這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),使普遍的新公共管理思想與中國(guó)國(guó)情結(jié)合。這對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。

新公共管理對(duì)我國(guó)公共管理模式的啟示

在當(dāng)前這樣一個(gè)特殊的社會(huì)時(shí)期,我們亟需一種全新的理論來(lái)拓寬我們的視角,作為我國(guó)公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物,又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì),因而新公共管理不失為一個(gè)全新的改革理論視角,對(duì)我國(guó)行政管理理論和實(shí)踐具有借鑒和啟示作用。

(一)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系,將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場(chǎng)化,如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”,鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況,嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí),在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng),這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu),提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。例如,中國(guó)的航空運(yùn)輸市場(chǎng)就是如此,中國(guó)的航空產(chǎn)業(yè)仍屬?lài)?guó)有,只是在航空運(yùn)輸上引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。外國(guó)航空公司可以進(jìn)入中國(guó)的航空運(yùn)輸市場(chǎng),便大大提高了服務(wù)質(zhì)量,推動(dòng)了中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。

(二)注重既定的法律規(guī)章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實(shí)際工作績(jī)效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然,在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí),實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí),應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處,應(yīng)始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí),貼近公眾需求。

(三)合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法

現(xiàn)階段我國(guó)的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時(shí),合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平來(lái)看,官僚制對(duì)于我國(guó)行政發(fā)展并未完全過(guò)時(shí),我國(guó)在政府改革中,有必要努力完善適合我國(guó)國(guó)情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們?cè)谡母镏薪梃b私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法,如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域,對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率,重視產(chǎn)出,重視管理的科學(xué)性,重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。

(四)強(qiáng)化政府管理職責(zé)

轉(zhuǎn)變政府職能,推動(dòng)政府改革,增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識(shí)。目前經(jīng)過(guò)幾次政府機(jī)構(gòu)改革,我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?但是,適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要靈活、高效的政府管理模式還沒(méi)有完全建立起來(lái)。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以,我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是:還權(quán)于企業(yè)、社會(huì)和公民,實(shí)行政企分開(kāi),政事分開(kāi),政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國(guó)政府實(shí)踐中,應(yīng)推行政務(wù)公開(kāi)、政務(wù)超市、社會(huì)承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù),最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實(shí)處,我國(guó)政府應(yīng)積極建立一些適當(dāng)?shù)墓卜?wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn),以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。

(五)注重公共管理體制與政治體制的關(guān)聯(lián)

新公共管理重視政治對(duì)行政、對(duì)公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jī)效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度,不能使政府保持一定的政治權(quán)威,那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。

總之,我國(guó)的公共管理模式應(yīng)立足實(shí)際,科學(xué)合理學(xué)習(xí)借鑒。即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó),由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí),更應(yīng)立足國(guó)情,走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”,簡(jiǎn)單地照抄照搬,無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

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篇3

政府組織機(jī)構(gòu)是政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)組織、管理、協(xié)調(diào)、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設(shè)置理念直接體現(xiàn)行政管理模式質(zhì)的因素。行政管理通常是指政府(國(guó)家行政機(jī)關(guān))運(yùn)用依法獲授的國(guó)家公共行政權(quán)力，在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會(huì)效益為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的進(jìn)程和活動(dòng)。

行政管理模式是政府為管理社會(huì)而形成的與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系，意味著政府處于與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化水融的狀態(tài)之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類(lèi)已經(jīng)發(fā)明過(guò)兩種行政管理模式:統(tǒng)治行政和管理行政。統(tǒng)治行政是傳統(tǒng)等級(jí)社會(huì)中的行政管理模式，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，統(tǒng)治行政模式在許多國(guó)家已經(jīng)成為歷史陳?ài)E;管理行政產(chǎn)生于近代社會(huì)，并在本世紀(jì)最終確立起來(lái)。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無(wú)所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢(shì)不可遏制，在擔(dān)負(fù)公共管理職能時(shí)，往往有公共預(yù)算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。

20世紀(jì)70年代以來(lái)的行政改革中出現(xiàn)了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實(shí)現(xiàn)了政府公共政策化和公共管理社會(huì)化。在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，管理行政模式在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間發(fā)展后，各種弊端逐漸暴露出來(lái)，諸如公平與效率的矛盾、政府機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本無(wú)限增長(zhǎng)、和腐敗等問(wèn)題的出現(xiàn)。當(dāng)初，人們?cè)噲D通過(guò)對(duì)“管理行政”進(jìn)行調(diào)試和修補(bǔ)來(lái)解決問(wèn)題，但當(dāng)這些努力受挫之后，一場(chǎng)深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被看作是一場(chǎng)“重新塑造政府”的“新公共管理’，運(yùn)動(dòng)了。

二、新公共管理的發(fā)展及理論價(jià)值

1.發(fā)展歷程

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，由于石油危機(jī)以及福利國(guó)家負(fù)擔(dān)過(guò)重等因素，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因收人減少和福利開(kāi)支過(guò)大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。其次，自二戰(zhàn)以來(lái)，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大，這使得西方各國(guó)政府機(jī)構(gòu)普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命影響，使得各國(guó)政府迫切需要建立適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國(guó)政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過(guò)在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推廣民營(yíng)化等改革措施，西方國(guó)家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國(guó)家普遍進(jìn)人了新公共管理時(shí)代。

2.理論意義與價(jià)值

與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構(gòu)，無(wú)法對(duì)社會(huì)做出靈活快速反應(yīng)，而且行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算最大化的傾向，易于導(dǎo)致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家以新公共管理理論為導(dǎo)向，先后開(kāi)展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開(kāi)，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機(jī)構(gòu)，要求政府應(yīng)該從公共服務(wù)的提供者變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者，公共服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，利用績(jī)效合同作為主要管理手段，評(píng)價(jià)政府的績(jī)效要重產(chǎn)出，而不是投人，從而最終降低公共部門(mén)的成本，提高其工作效率。新公共管理開(kāi)闊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范疇，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監(jiān)督、行政效率等，而新公共管理把當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的理論、原則和方法及技術(shù)融合進(jìn)公共部門(mén)的研究之中，具有一系列的創(chuàng)新研究主題。

三、新公共管理的理論與實(shí)踐模式

新公共管理基本主張強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性與市場(chǎng)機(jī)能，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用企業(yè)管理的哲學(xué)和技術(shù)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的行政風(fēng)格等。基于這些核心理念，在各國(guó)新公共管理改革的政策反映和實(shí)踐趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，從不同視角可以總結(jié)出新公共管理的理論與實(shí)踐模式，包括企業(yè)型政府模式、行動(dòng)中的新公共管理模式、政府未來(lái)的治理模式等，在比較系統(tǒng)、規(guī)范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。

1.企業(yè)型政府模式

“新公共管理”有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類(lèi)概念。由奧斯本提出的“企業(yè)型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內(nèi)容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù);3)競(jìng)爭(zhēng)性政府，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注人到提供服務(wù)中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅(qū)使的政府，滿(mǎn)足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費(fèi);8)有預(yù)見(jiàn)的政府，預(yù)防而不是治療;9)分權(quán)的政府，從等級(jí)制到參與和協(xié)作;10)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。企業(yè)型政府的理念并非要求政府的運(yùn)作完全與私人企業(yè)一樣，而是認(rèn)為政府必須在市場(chǎng)機(jī)制下，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使政府更具活力。企業(yè)型政府的理論給傳統(tǒng)公共行政帶來(lái)了新的變化，企業(yè)型政府引起的公共行遷見(jiàn)。

2.行動(dòng)中的新公共管理模式

有些學(xué)者如英國(guó)學(xué)者費(fèi)利耶則認(rèn)為，并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類(lèi)型的“新公共管理”模式仁創(chuàng)。在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過(guò)四種不同于傳統(tǒng)公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類(lèi)型的幾種初步嘗試。

(1)效率驅(qū)動(dòng)模式。這是西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，它在20世紀(jì)80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門(mén)管理方法和技術(shù)引人公共部門(mén)管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)與私人部門(mén)一樣要以提高效率為核心。

(2)小型化與分權(quán)模式。這種模式在20世紀(jì)80年代雖然沒(méi)有像效率驅(qū)動(dòng)模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強(qiáng)。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)，組織發(fā)展形成了新的趨勢(shì)，包括組織的分散化和分權(quán)，對(duì)組織靈活性的追求，日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢(shì)既出現(xiàn)在私人部門(mén)，也同樣出現(xiàn)在公共部門(mén)。

(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀(jì)80年代興起的企業(yè)文化管理新潮相關(guān)，部分反映了強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門(mén)管理的影響。該模式強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對(duì)組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。

(4)公共服務(wù)取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無(wú)窮的潛力。它代表了一種將私人部門(mén)管理觀(guān)念和公共部門(mén)管理觀(guān)念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門(mén)的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。

3.政府未來(lái)的治理模式

美國(guó)一些公共管理學(xué)者提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場(chǎng)化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結(jié)構(gòu)、管理過(guò)程、政策制定等方面刻畫(huà)和比較這些模式的特征(見(jiàn))。

雖然新公共管理的理論與實(shí)踐模式有著不同的含義與特點(diǎn)，但它們的核心理念是一致的，即強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理，有明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估，實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理，強(qiáng)調(diào)顧客至上，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化，引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用私人部門(mén)的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這些要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實(shí)踐模式的最主要特征。

四、借鑒新公共管理思想，推進(jìn)改革

新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政的發(fā)展趨勢(shì)。新公共管理改革浪潮在西方國(guó)家的普遍開(kāi)展，已在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平，促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，增強(qiáng)了其在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。

隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)政府在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來(lái)管理公共事務(wù)，如何提高公共行政服務(wù)的效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，對(duì)此，有必要進(jìn)行深人的研究。

(1)強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理與管理的高效率。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在效率低下的現(xiàn)象，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應(yīng)該樹(shù)立效率意識(shí)，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。

(2)將科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引人公共行政領(lǐng)域。盡管政府公共管理與企業(yè)管理在各自目的、對(duì)象和方法上有差異，完全采用企業(yè)管理的方法來(lái)管理公共事務(wù)并不合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過(guò)將企業(yè)管理重視投人和產(chǎn)出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責(zé)任感，又可更

為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。

(3)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引人政府公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。為了提高我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的水平，在加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)宏觀(guān)管制的同時(shí)，可以將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引人公共服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)放公共服務(wù)市場(chǎng)，并在一定范圍內(nèi)允許私營(yíng)部門(mén)進(jìn)人提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。如在具有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

(4)公平、效率的價(jià)值協(xié)調(diào)。公平與效率是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)坐標(biāo)，同時(shí)也是公共管理追求的理想狀態(tài)。西方新公共管理變革于傳統(tǒng)行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個(gè)近代公共行政管理的歷史來(lái)看，當(dāng)公共管理應(yīng)社會(huì)要求追求公平時(shí)，往往犧牲了效率;當(dāng)它突出效率時(shí)，又往往喪失了公平。就公共管理的本質(zhì)而言，對(duì)有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益，都應(yīng)認(rèn)真考慮。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，市場(chǎng)機(jī)制主要解決效率問(wèn)題，政府的政策機(jī)制主要解決公平問(wèn)題。這啟示著在今后的公共管理實(shí)踐中要更好地平衡兩者之間的關(guān)系。

(5)防止權(quán)力腐敗的趨向。新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統(tǒng)行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。由于把公眾的滿(mǎn)意度作為追求的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，行政行為就必須滿(mǎn)足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時(shí)，新公共管理由于實(shí)行公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權(quán)力不僅在制約機(jī)制之內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個(gè)社會(huì)的普遍監(jiān)督和制約，從而降低了權(quán)力異化和謀取私利的行為。

篇4

關(guān)鍵詞；官僚體制管理主體新公共管理

世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國(guó)曠日持久的政府改革過(guò)程中，公共部門(mén)管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實(shí)踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋?zhuān)郧髮?duì)當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類(lèi)社會(huì)出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來(lái)，就有了公共管理的問(wèn)題。

但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來(lái)，階級(jí)統(tǒng)治變得越來(lái)越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見(jiàn)的是政府對(duì)社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過(guò)程。人類(lèi)社會(huì)早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對(duì)社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺(jué)。近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無(wú)疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會(huì)生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會(huì)的各個(gè)層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域；政府機(jī)構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率。總之，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無(wú)法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過(guò)時(shí)的、僵化的和無(wú)效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門(mén)逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門(mén)作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動(dòng)搖。政府通過(guò)補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。與此同時(shí)，私人部門(mén)發(fā)展起來(lái)的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門(mén)所借鑒。市場(chǎng)機(jī)制在公共部門(mén)發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評(píng)為是一種不真實(shí)的假定，而且，在現(xiàn)實(shí)的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開(kāi)的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀(guān)念已被打破；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和績(jī)效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式；傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開(kāi)發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)，并迅速擴(kuò)展到西方其他國(guó)家。

1979年撒切爾夫人上臺(tái)，在整個(gè)80年代，英國(guó)采取一系列改革措施：開(kāi)展反對(duì)浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，成立了效率工作組，對(duì)政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì)；大力改革公共部門(mén)的工會(huì)；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將英國(guó)的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國(guó)有企業(yè)賣(mài)給私人；對(duì)地方政府的預(yù)算開(kāi)支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國(guó)政府開(kāi)始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個(gè)部門(mén)中分離出來(lái)，成立專(zhuān)門(mén)的半自治性的“執(zhí)行局”來(lái)承擔(dān)這種職能。部長(zhǎng)同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績(jī)效合同。這樣，部長(zhǎng)們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項(xiàng)上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長(zhǎng)是由公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，三年必須重新申請(qǐng)一次，不實(shí)行終身制。到1996年，英國(guó)有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來(lái)承擔(dān)的。

繼英國(guó)之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國(guó)工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開(kāi)始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱(chēng)作“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書(shū)被譽(yù)為新公共管理的宣言。

美國(guó)的“新公共管理”改革盡管不像英國(guó)那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開(kāi)始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實(shí)施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門(mén)成功的管理方法引入公共部門(mén)管理領(lǐng)域之中，來(lái)提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出美國(guó)政府公共部門(mén)管理低效率的重要原因是：其一，國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；其四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動(dòng)。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)、多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)多辦事的的政府》，簡(jiǎn)稱(chēng)“戈?duì)枅?bào)告”。“戈?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國(guó)建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來(lái)處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式進(jìn)行管理。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見(jiàn)、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時(shí)也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競(jìng)爭(zhēng)和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無(wú)論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢(qián)多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(guó)(德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等國(guó))的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸各國(guó)的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國(guó)，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開(kāi)支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價(jià)值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，推行地方政府改革，實(shí)行“地方治理模式”，與英、美等國(guó)的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因?yàn)槭杖藴p少和福利開(kāi)支過(guò)大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中的觀(guān)點(diǎn)，解決財(cái)政赤字問(wèn)題從原則上講有三種途徑：一是限制開(kāi)支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開(kāi)支來(lái)實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢(qián)多辦事”。由此可見(jiàn)，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現(xiàn)就成為各國(guó)政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說(shuō)：“工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專(zhuān)注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。信息時(shí)代的來(lái)臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對(duì)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時(shí)它打破了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對(duì)政府組織及其運(yùn)作過(guò)程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對(duì)政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢(shì)加強(qiáng)了西方各個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的高度重視，政府能力是一個(gè)國(guó)家的綜合國(guó)力與競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。“經(jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在需要，為公共部門(mén)改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力。

三、綜觀(guān)西方社會(huì)的這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對(duì)管理行政模式的妥協(xié)，但就這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)而言，無(wú)疑包含了如下的意蘊(yùn)：即對(duì)近代以來(lái)的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。

雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來(lái)看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

生活提出問(wèn)題，哲學(xué)解答問(wèn)題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊(yùn)含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會(huì)在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多極主體范式轉(zhuǎn)換的具體顯現(xiàn)。傳統(tǒng)的政府行政管理把馬克斯·韋伯的官僚制組織管理原理奉為圭桌，將政府看作是唯一的行政權(quán)力運(yùn)行主體，其中心是追求社會(huì)秩序的穩(wěn)定，管理的穩(wěn)定性主要是依靠剛性的規(guī)范來(lái)維持。可是，我們可以看到，規(guī)范化對(duì)行政體系自身的整體協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度等方面提出了較高的要求，這就把人們關(guān)注的焦點(diǎn)聚集在行政體系自身。原本是為了社會(huì)秩序的目標(biāo)，但是在對(duì)行政體系自身的關(guān)注中，目標(biāo)常常被疏遠(yuǎn)、淡化，行政體系自身的存在和運(yùn)行卻異化為行政權(quán)力與行政行為推崇的終極目的，行政權(quán)力與行政行為被置于整個(gè)社會(huì)的中心位置。在這種單一管理主體中心主義的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，管理者以自我為中心，將被管理者置于客體的地位和從屬“我”并為“我”而存在，從事管理活動(dòng)，是為了張揚(yáng)自我的存在。由于傳統(tǒng)的行政管理將行政主體的單一性看作是不可移易的原則，當(dāng)政府規(guī)模太大時(shí)需精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，而職能分化的必然性又客觀(guān)上要求增加機(jī)構(gòu)；當(dāng)權(quán)力失控時(shí)，則強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約，而權(quán)力制約不僅需要增加機(jī)構(gòu)，而且會(huì)增加權(quán)力運(yùn)行的成本從而降低權(quán)力運(yùn)行的效率。因而行政改革陷人精簡(jiǎn)一膨脹、再精簡(jiǎn)一再膨脹的惡性循環(huán)中，要走出這一怪圈，就必須打破行政主體的單一性。新公共管理就展示了打破行政主體單一性的趨勢(shì)，將公共管理的職能對(duì)象性分化轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w性分化，即公共管理的社會(huì)化。

篇5

關(guān)鍵詞：官僚體制管理主體新公共管理

世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國(guó)曠日持久的政府改革過(guò)程中，公共部門(mén)管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實(shí)踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋?zhuān)郧髮?duì)當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類(lèi)社會(huì)出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來(lái)，就有了公共管理的問(wèn)題。

但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來(lái)，階級(jí)統(tǒng)治變得越來(lái)越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見(jiàn)的是政府對(duì)社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過(guò)程。人類(lèi)社會(huì)早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對(duì)社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺(jué)。近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無(wú)疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會(huì)生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會(huì)的各個(gè)層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域；政府機(jī)構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率。總之，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無(wú)法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過(guò)時(shí)的、僵化的和無(wú)效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門(mén)逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門(mén)作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動(dòng)搖。政府通過(guò)補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。與此同時(shí)，私人部門(mén)發(fā)展起來(lái)的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門(mén)所借鑒。市場(chǎng)機(jī)制在公共部門(mén)發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評(píng)為是一種不真實(shí)的假定，而且，在現(xiàn)實(shí)的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開(kāi)的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀(guān)念已被打破；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和績(jī)效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式；傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開(kāi)發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)，并迅速擴(kuò)展到西方其他國(guó)家。

1979年撒切爾夫人上臺(tái)，在整個(gè)80年代，英國(guó)采取一系列改革措施：開(kāi)展反對(duì)浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，成立了效率工作組，對(duì)政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì)；大力改革公共部門(mén)的工會(huì)；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將英國(guó)的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國(guó)有企業(yè)賣(mài)給私人；對(duì)地方政府的預(yù)算開(kāi)支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國(guó)政府開(kāi)始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個(gè)部門(mén)中分離出來(lái)，成立專(zhuān)門(mén)的半自治性的“執(zhí)行局”來(lái)承擔(dān)這種職能。部長(zhǎng)同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績(jī)效合同。這樣，部長(zhǎng)們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項(xiàng)上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長(zhǎng)是由公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，三年必須重新申請(qǐng)一次，不實(shí)行終身制。到1996年，英國(guó)有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來(lái)承擔(dān)的。

繼英國(guó)之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國(guó)工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開(kāi)始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱(chēng)作“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書(shū)被譽(yù)為新公共管理的宣言。

美國(guó)的“新公共管理”改革盡管不像英國(guó)那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開(kāi)始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實(shí)施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門(mén)成功的管理方法引入公共部門(mén)管理領(lǐng)域之中，來(lái)提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出美國(guó)政府公共部門(mén)管理低效率的重要原因是：其一，國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；其四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動(dòng)。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)、多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)多辦事的的政府》，簡(jiǎn)稱(chēng)“戈?duì)枅?bào)告”。“戈?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國(guó)建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來(lái)處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式進(jìn)行管理。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見(jiàn)、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時(shí)也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競(jìng)爭(zhēng)和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無(wú)論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢(qián)多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(guó)(德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等國(guó))的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸各國(guó)的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國(guó)，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開(kāi)支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價(jià)值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，推行地方政府改革，實(shí)行“地方治理模式”，與英、美等國(guó)的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因?yàn)槭杖藴p少和福利開(kāi)支過(guò)大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中的觀(guān)點(diǎn)，解決財(cái)政赤字問(wèn)題從原則上講有三種途徑：一是限制開(kāi)支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開(kāi)支來(lái)實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢(qián)多辦事”。由此可見(jiàn)，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現(xiàn)就成為各國(guó)政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說(shuō)：“工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專(zhuān)注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。信息時(shí)代的來(lái)臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對(duì)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時(shí)它打破了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對(duì)政府組織及其運(yùn)作過(guò)程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對(duì)政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢(shì)加強(qiáng)了西方各個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的高度重視，政府能力是一個(gè)國(guó)家的綜合國(guó)力與競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。“經(jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在需要，為公共部門(mén)改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力。

三、綜觀(guān)西方社會(huì)的這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對(duì)管理行政模式的妥協(xié)，但就這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)而言，無(wú)疑包含了如下的意蘊(yùn)：即對(duì)近代以來(lái)的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。

雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來(lái)看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

生活提出問(wèn)題，哲學(xué)解答問(wèn)題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊(yùn)含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會(huì)在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多力在公共管理體系中的非中心化，實(shí)質(zhì)上就是管理的服務(wù)化、社會(huì)化。依據(jù)新公共管理理論，公共管理組織大約有四重類(lèi)型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織。這其中，政策組織應(yīng)當(dāng)完全屬于政府意義上的組織，而規(guī)制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，服務(wù)提供組織和服從型組織基本上是作為政府外的公共管理組織而存在的。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中所說(shuō)：“大多數(shù)企業(yè)化的政府都促進(jìn)在服務(wù)提供者之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)；它們把控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民；它們衡量各部門(mén)的實(shí)績(jī)把焦點(diǎn)放在后果而不是投人上；它們行為的動(dòng)力不是來(lái)自于規(guī)章條文，而是來(lái)自自己的目標(biāo)、自己的使命；它們把服務(wù)的對(duì)象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學(xué)校，選擇培訓(xùn)計(jì)劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問(wèn)題成堆以后才來(lái)提供各種服務(wù)；它們把精力集中于掙錢(qián)而不單單是花錢(qián)；它們下放權(quán)力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場(chǎng)機(jī)制而不是機(jī)制；它們關(guān)注的中心并不簡(jiǎn)單是提供公共服務(wù)，而且也向公營(yíng)、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑，使之行動(dòng)起來(lái)解決自己社區(qū)的問(wèn)題。”由于新公共管理實(shí)現(xiàn)了管理主體由單一性向多樣性的轉(zhuǎn)變，日常公共管理中的公共權(quán)力隨著這種管理的社會(huì)化也被部分地讓度給政府外的公共管理組織，政府就具有一個(gè)以旁觀(guān)者的身份來(lái)審視公共管理的質(zhì)量與效果的機(jī)會(huì)，這樣任何掌握公共權(quán)力的非政府組織對(duì)公共權(quán)力的濫用都不再具有制度化的基礎(chǔ)，從而為建立一個(gè)廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件。