建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案管理研究

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾蕚淞瞬煌L(fēng)格的1篇建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案管理研究，期待它們能激發(fā)您的靈感。

建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案在建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收、備案和抽查過程中形成，是城鄉(xiāng)建設(shè)管理職能活動過程的真實歷史記錄，也是行政許可的原始依據(jù)和事故調(diào)查的有力佐證。對建設(shè)領(lǐng)域依法治理、國家法治建設(shè)和歷史研究具有利用價值和維護國家、集體和公民權(quán)益等方面具有憑證價值。

2019年公布施行《中華人民共和國消防法》第二十二條“建筑工程消防監(jiān)督審核應(yīng)當建立檔案，并按年限、工程的性質(zhì)和重要性分類保管。”為確保杭州市建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案長期有效、安全及規(guī)范，充分發(fā)揮管理工作檔案的憑證作用和參考作用，杭州市為此對建筑工程消防監(jiān)督審核檔案管理做了很多有益的探索和實踐。

1面臨問題

1.1檔案意識不強

檔案工作講起來重要，做起來次要，忙起來不要現(xiàn)象普遍存在，很少將檔案工作融入整個工作大局去謀劃思考。職能部門對檔案管理不夠重視，人員配備與檔案實際工作不匹配，沒有設(shè)置專兼職檔案人員，或檔案人員力量不足，或負責檔案收集管理的人員檔案知識欠缺，此類現(xiàn)象比比皆是。檔案工作沒有與消防審驗工作同步推進，未將檔案收集關(guān)口前移，錯過收集整理的“黃金期”，直接導(dǎo)致相關(guān)文件材料散存各地，事后增補的質(zhì)量更是無法保證。職能部門工作人員自身工作任務(wù)繁重，無暇顧及檔案工作，以至于很多工作完成后發(fā)現(xiàn)相關(guān)檔案不齊全，相關(guān)材料信息、要素未填完全。

1.2管理制度不健全

市和各區(qū)、縣（市）建設(shè)行政管理單位的消防審驗部門和各層級檔案管理部門責任分工、工作要求不明晰；工作協(xié)調(diào)配合、銜接流程沒有閉環(huán)，需要優(yōu)化；各建設(shè)單位提交文件材料的職責和文件材料的質(zhì)量等要求沒形成統(tǒng)一的規(guī)定；職能部門審驗文件材料質(zhì)量、整理、保管規(guī)范，歸檔范圍、程序、時間等要求沒明確。

1.3檔案管理規(guī)范標準存在爭議

建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案沒有專門的檔案管理標準，也沒有行業(yè)管理標準可參照，因此，在實踐中存在不同的管理標準。有的認為，涉及工程建設(shè)項目，應(yīng)屬于城市建設(shè)檔案，納入城市建筑管理類范疇；有的則認為，應(yīng)屬于行政審批類檔案，納入專業(yè)檔案范疇。不同的觀點，參照管理的規(guī)范標準也不同。

2對策建議

2.1納入專業(yè)檔案的管理體系

《消防法》第二章第十一條：“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當將消防設(shè)計文件報送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法對審查的結(jié)果負責。”第十三條：“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定應(yīng)當申請消防驗收的建設(shè)工程竣工，建設(shè)單位應(yīng)當向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門申請消防驗收。前款規(guī)定以外的其他建設(shè)工程，建設(shè)單位在驗收后應(yīng)當報住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當進行抽查。”《消防法》賦予建設(shè)行政管理部門行政審批、行政許可權(quán)，消防審驗檔案即是在行使審批權(quán)、許可權(quán)中形成的歷史記錄。《機關(guān)檔案管理規(guī)定》（國家檔案局令第13號）第二十三條，機關(guān)檔案包括：“機關(guān)履行行業(yè)特有職責形成的專業(yè)檔案。”因此，筆者認同第二觀點，應(yīng)納入機關(guān)專業(yè)檔案的管理范疇。

2.2建章立制

2.2.1建立健全體制機制。基于檔案工作處于后道關(guān)口的特點，將消防審驗檔案工作融入消防審驗管理整體工作中去思考，將消防審驗檔案工作作為一項日常性、基礎(chǔ)性工作納入消防審驗管理整體工作中推進，消防審驗文件材料的歸檔齊全，符合質(zhì)量標準作為審驗工作的一部分和最終點，形成閉環(huán)。將審驗文件材料形成和積累納入審驗管理各個環(huán)節(jié)和有關(guān)人員的職責范圍內(nèi)，落實責任。保證文件材料的形成隨審驗工作的進度同步形成積累，避免事后補編。

2.2.2建立保障機構(gòu)和人員。各級建設(shè)主管部門高度重視，建立分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)處室和單位負責人、具體工作人員三級管理保障機制，配備專兼職檔案人員具體負責日常管理。檔案人員必須又“專”又“穩(wěn)”，要做好檔案工作不僅需要檔案人員嚴謹細致、認真負責的職業(yè)素養(yǎng)，還需要具備檔案工作的專業(yè)知識，更需要熟悉本單位職能業(yè)務(wù)，可謂是一個綜合性人才，因此在人員的配備上要綜合考慮人員的素質(zhì)還要保證一定的長遠性。隨著檔案知識和職能業(yè)務(wù)的更新調(diào)整，不斷加強專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時建立業(yè)務(wù)部門與檔案部門的業(yè)務(wù)交流和工作協(xié)調(diào)機制，保證消防審驗檔案工作的順利進行。

2.2.3分工明晰。市和各區(qū)、縣（市）住建局消防審驗部門根據(jù)權(quán)限做好所屬項目消防審驗文件材料的收集、整理、移交等工作；各層級檔案管理部門根據(jù)權(quán)限做好所屬項目消防審驗文件材料的接收、保管、利用等工作，檔案部門負責建設(shè)工程消防審驗檔案管理工作的監(jiān)督、指導(dǎo)，同步開展檔案業(yè)務(wù)線上線下培訓(xùn)。

2.3確定歸檔范圍

特殊建設(shè)工程消防設(shè)計審查檔案是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門對建設(shè)單位報送的消防設(shè)計文件審查的相關(guān)文件材料，包括消防許可相關(guān)文件（含建設(shè)工程消防設(shè)計審查意見書、流轉(zhuǎn)單、受理憑證）；申請表；相關(guān)設(shè)計文件（含施工圖設(shè)計技術(shù)審查合格書、設(shè)計文件消防技術(shù)審查意見書、審查記錄表、蓋有圖審章的施工圖、設(shè)計技術(shù)資料）；建設(shè)工程規(guī)劃許可證或其他可替代證明文件；相關(guān)身份證明文件（含建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件、設(shè)計單位的工商營業(yè)執(zhí)照及資質(zhì)證明文件、委托書、委托人及被委托人身份證明文件）；專家論證會議紀要等相關(guān)資料。監(jiān)督報告、現(xiàn)場審驗照片及視頻。

特殊建設(shè)工程消防驗收檔案包括消防許可相關(guān)文件（含驗收意見書、受理憑證、審查流轉(zhuǎn)單、驗收現(xiàn)場評定結(jié)論及評定表）；驗收申報表；工程竣工驗收報告（含消防查驗報告及檢查表，質(zhì)量控制資料表，施工、監(jiān)理、設(shè)計單位竣工相關(guān)報告，消防設(shè)施檢測報告）；相關(guān)身份證明文件(含檢測單位與施工、工程監(jiān)理單位合法身份證明文件和資質(zhì)證書，建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件）；涉及消防的建設(shè)工程竣工圖紙（應(yīng)與經(jīng)審查合格的消防設(shè)計文件相符，加蓋施工單位竣工章）。

其他建設(shè)工程消防驗收備案檔案包括消防許可相關(guān)文件（含備案抽查結(jié)果通知書、流轉(zhuǎn)單、備案憑證、現(xiàn)場評定結(jié)論及評定表）；備案申報表；工程竣工報告（含消防查驗報告及檢查表，質(zhì)量控制資料表，施工、監(jiān)理、設(shè)計單位竣工相關(guān)報告，消防設(shè)施檢測報告）；相關(guān)身份證明文件(含檢測單位與施工、工程監(jiān)理單位合法身份證明文件和資質(zhì)證書，建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件）；竣工圖紙（施工圖應(yīng)經(jīng)圖審單位審查，竣工圖紙需加蓋施工單位竣工章）。

2.4制定消防審驗檔案管理標準

2.4.1加強頂層設(shè)計。專業(yè)檔案有行業(yè)管理標準的在少數(shù)，大部分專業(yè)檔案沒有統(tǒng)一的檔案管理標準，迄今為止，消防審驗檔案管理沒有行業(yè)管理的標準，筆者以為，應(yīng)由市級檔案行政管理部門會同消防專業(yè)業(yè)務(wù)部門，根據(jù)國家關(guān)于檔案管理的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合消防審驗業(yè)務(wù)形成的文件材料的特點，從合理組卷、便于保管、科學(xué)規(guī)范管理的角度出發(fā)，參照同類或相似類檔案管理規(guī)范標準，制定統(tǒng)一的消防檔案的專業(yè)標準規(guī)范，使各部門能夠用檔案法律法規(guī)監(jiān)督所轄單位的消防審驗檔案管理工作，也便于基層業(yè)務(wù)部門有章可循，有序管理。

2.4.2參考類似檔案管理標準制訂規(guī)范。消防審驗是行政審批、許可類的專業(yè)檔案，包含審批程序性文件、申請表及申請依據(jù)性文件等幾部分，文件材料的形式比較接近于項目建設(shè)檔案，導(dǎo)致在實際管理中存在不同的整理方法。《機關(guān)檔案管理規(guī)定》第三十二條第二款：“其他門類檔案根據(jù)需要以卷或件為單位進行整理。整理方法分別按照相應(yīng)要求執(zhí)行。”因此，依據(jù)消防審驗形成文件材料的特點，制定案卷整理的相對統(tǒng)一、合理的整理標準規(guī)范。

分類標準：《中華人民共和國消防法》第二十二條“建筑工程消防監(jiān)督審核應(yīng)當建立檔案，并按年限、工程的性質(zhì)和重要性分類保管。”由此消防審驗檔案按專業(yè)門類、年度、項目、保管期限方法進行分類。

組卷：消防審驗檔案應(yīng)遵循項目審批文件材料自然形成規(guī)律和審批專業(yè)特點，保持卷內(nèi)文件有機聯(lián)系，按單個審批事項進行立卷，根據(jù)數(shù)量多少組成一卷或多卷。

排列：消防審驗檔案作為行政審批檔案，參照歸檔文件整理規(guī)則，即結(jié)果在前，申請在后的原則，也就是許可決定書等審批程序性文件在前，申請附后。考慮申請材料中很多材料形式上與建設(shè)項目檔案比較接近，整理時可參照建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范，卷內(nèi)既有文字材料又有圖紙材料的案卷，文字材料在前，圖紙在后，圖紙按專業(yè)排列，同專業(yè)圖紙按圖號順序排列。

編號：檔號編制參照《檔號編制規(guī)則》，結(jié)合消防審驗材料實際分類分別編號，檔號結(jié)構(gòu)：全宗號—門類代碼·類目代碼·年度—保管期限—案卷號（三位數(shù)）。具體包括：

消防設(shè)計審查：全宗號－ZY·XFSC·年度－Y－卷號；消防驗收：全宗號-ZY·XFYS·年度·001（項目代碼）－Y－卷號；消防驗收備案：全宗號－ZY·XFBA·年度－Y－卷號。

頁號：需要強調(diào)的是圖紙的頁碼，因圖紙形式的特殊性，方便利用，案卷內(nèi)圖紙不裝訂，為保證圖紙利用后能夠歸還至原位，圖紙的頁碼以“檔號+頁碼”標注。

3進一步加強和完善消防審驗檔案管理的思考

3.1消防審驗檔案管理實施細則

3.1.1文檔實時同步。為確保相關(guān)檔案的齊全完整，保證文件材料應(yīng)歸盡歸，消防設(shè)計審查、消防驗收、備案等通過消防審驗各環(huán)節(jié)節(jié)點控制，強化文件材料管理。

3.1.2備案登記制。杭州市舉辦亞運會（亞殘運會），場館建設(shè)項目55項，亞運村項目5個，2個亞殘運會獨立場館，共93個項目，地鐵10條線、機場、杭富線、杭臨線等，站點約200個，基本每個站點就是1個單位工程，外加市政項目，項目之多，建設(shè)過程中形成文件材料數(shù)量之大，且建設(shè)項目文件材料占比更多的是圖紙。為保證項目消防審驗文件材料的及時歸檔，要求項目結(jié)束后60日內(nèi)歸檔，為便于做好交接、歸檔，與消防業(yè)務(wù)部門達成一致，在項目結(jié)束后定期將項目清單交檔案部門登記備案，便于檔案部門合理安排工作計劃，提高檔案接收工作的前瞻性、主動性、有序性。

3.1.3部門預(yù)立卷制。建設(shè)工程項目消防審驗過程或會因為項目實施中的不完善，審驗期相對會比較長，有一年甚至幾年，如果不及時收集歸檔，極易造成文件材料的丟失。預(yù)立卷制度可以有效地控制此類情況的發(fā)生，通過預(yù)立卷，可以保證在文件材料形成時即按檔案要求進行管理，保證文件材料真實、規(guī)范、完整，要素齊全。

在檔案部門的指導(dǎo)下，消防業(yè)務(wù)部門兼職檔案人員以項目為單位，按消防項目許可文件材料、申請材料及依據(jù)材料分別進行預(yù)立卷，既保證收集齊全，整理有序，又保證保管安全，方便調(diào)檔利用。業(yè)務(wù)部門從專業(yè)的角度預(yù)立卷，更有利于保證項目審驗文件的有機聯(lián)系，遵循建設(shè)項目審驗文件的自然形成規(guī)律和消防審批專業(yè)的特點。檔案部門提前介入對業(yè)務(wù)部門預(yù)立卷開展指導(dǎo)，可以做到消防審驗活動結(jié)束后項目檔案歸檔和檔案部門接收做到無縫對接，確保審驗檔案完整、規(guī)范與安全。

3.1.4移交歸檔交接制。根據(jù)研究確定的消防審驗檔案歸檔范圍，配套制作詳盡的移交清單，分別制作《消防設(shè)計審查文件材料移交清單》《消防驗收文件材料移交清單》《消防驗收備案文件材料移交清單》，筑起業(yè)務(wù)部門與檔案部門工作的橋梁。移交清單既依據(jù)歸檔范圍，又根據(jù)實際產(chǎn)生的文件材料加以細化，不同項目間項目文件材料往往存在差異，在清單中列舉必要項和選擇項，使移交清單盡可能涵蓋所有的審驗項目。

業(yè)務(wù)部門移交項目消防審驗文件材料前對每件文件材料進行核對檢查，保證內(nèi)容、要素齊全規(guī)范，并對照移交清單逐項勾選，特殊情況在移交清單中備注說明，移交清單作為項目附件材料一并歸檔，作為項目檔案的一部分，便于日后查找。檔案部門根據(jù)移交清單逐件對照接收，檢查核對，確認無誤后，移交雙方簽字，完成交接。

3.1.5分段移交歸檔。理論上來說，項目驗收合格才移交歸檔，但現(xiàn)實中考慮到形成文件材料體量過于大，項目審驗過程需要時間，因此鑒于文件材料保管場地和安全問題，對一些驗收不合格的項目也會采取先前接收、整理，完成編號組卷。后續(xù)審驗業(yè)務(wù)部門對建設(shè)單位整改情況進行再驗收再歸檔，項目審驗或許再次驗收即合格，也有可能還會有不合格情況，審驗業(yè)務(wù)部門將每次驗收形成的文件材料均應(yīng)收集歸檔，后續(xù)驗收形成的許可相關(guān)文件材料單獨組卷。在檔案實際管理中，往往會被庫房檔案的排架問題而困擾，為此，檔案著錄時設(shè)置互見信息，以保持項目審驗檔案的成套性，全面地反映建設(shè)項目消防審驗的整個過程。分階段移交，文件材料及時歸檔，免于文件材料積壓在業(yè)務(wù)部門，給業(yè)務(wù)部門造成場地和管理上的壓力，也有利于檔案整理計劃安排，更有利于保證檔案的安全和方便利用。

3.2消防審驗檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)

3.2.1建設(shè)消防審驗檔案數(shù)據(jù)庫。電子化歸檔是業(yè)務(wù)系統(tǒng)流程最終必備環(huán)節(jié)，專業(yè)系統(tǒng)建設(shè)同步考慮專業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)，專業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫與業(yè)務(wù)系統(tǒng)無縫對接。將消防審驗專業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫納入檔案管理數(shù)字系統(tǒng)中，作為單位檔案的一部分。

3.2.2整合電子檔案數(shù)據(jù)。依托“最多跑一次”行政審批事項電子化歸檔，保證系統(tǒng)數(shù)據(jù)真實完整、安全可靠、長期可用情況下，將平臺數(shù)據(jù)與檔案數(shù)據(jù)進行整合、加工，避免重復(fù)勞動，減少檔案整理數(shù)字化加工量，推進消防審驗檔案的數(shù)字化、數(shù)據(jù)化。

3.2.3建立查檔共享平臺。消防審驗活動按審批權(quán)限，分為市、區(qū)（縣）兩級，在統(tǒng)一標準、規(guī)范的前提下，搭建市、區(qū)（縣）兩級信息共享平臺。為實現(xiàn)檔案查閱服務(wù)便利化，深化檔案查檔直通車，挖掘檔案數(shù)據(jù)資源，打造數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)檔案資源互聯(lián)互通和共享利用。

作者：黃麗鶯 單位：杭州市城市建設(shè)檔案館